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去产能速度慢是因为政府管太多

去产能速度慢是因为政府管太多2015-06-20 09:01:02 分享到：文/中国经济50人论坛成员 国务院发展研究中心副主任刘世锦

由于政府在整个经济活动中介入较深、干预较多，当这些产能过剩的行业往上发展时，政府给予各种优惠政策招商引资。在行业下行时，地方政府强调“稳增长”，如果这些企业大幅度减产，则相当于减少当地政府的GDP，所以地方政府对减产并不积极。

去产能速度慢是因为政府管太多　　目前经济下行压力比较大，但是这段时间的下行和前两年相比，有很大的不同，主要变化在于企业盈利水平在下降。盈利水平下降以后，很多企业亏损面在扩大，在这些亏损企业比较集中的地区，政府财政收入状况也在变差。这种局面是不可持续的。

我们最近做了一些测算，整个工业PPI已经连续38个月负增长，2015年4月PPI同比下降4.6%。大体而言，煤炭、石油、石化、钢铁、铁矿石五大行业PPI负增长20%多，这五大行业对整个工业PPI下降的贡献占70%以上。

同时，企业利润增速从2014年8月之后开始明显下降。2015年前两个月，利润累计同比下降4.2%。如果剔除上述五大行业，利润增速则相对稳定，与去年全年水平大体相当。换句话说，目前工业利润下降主要是由这五大严重产能过剩行业引起的，如果这种状况不改变，整个工业就会长时间处于困难状态。

因此，需要对这五大行业实施“去产能”计划，通过总量下调，使得价格逐步回升，并达到新的平衡。但现在来看，这个“去产能”的过程相当缓慢，我们仔细分析了原因，这和中国经济体制的特点有关系。由于政府在整个经济活动中介入较深、干预较多，当这些行业往上发展时，政府给予各种优惠政策招商引资。在行业下行时，地方政府强调“稳增长”，如果这些企业大幅度减产，则相当于减少当地政府的GDP，另外，也会减少增值税收入，所以地方政府对减产并不积极。

从这个意义来说，“稳增长”和“稳效益”是有矛盾的。从“稳效益”角度来说，这些行业有必要大幅度减产，以达到新的平衡，然后产品价格回升，企业恢复盈利。新的均衡点比原来的低一些，在一段时间内，生产规模收缩，增长速度放缓，在这种情况下，便存在“稳增长”和“稳效益”谁服从于谁的问题。

走出这种困局有两种思路。一种是用大规模刺激政策增加投资需求，由此提高供给侧的产能利用率，试图恢复过去高增长时期的平衡。这种办法面临的最大约束是历史需求增速峰值的“天花板”，投资需求不可能再达到足以拉动供给侧已有产能的规模。尽管基础设施、房地产等投资还有一定空间，但短期“透支”将会减少未来需求，而今后保持一定的增长速度还要靠投资支撑。同样不能忽视的是，过度提高基础设施投资等指标，将会加大地方本已严重的财政金融风险。

另一种思路是在需求侧适度稳定投资，目的是防止需求短期内过快下滑，同时为供给侧调整争取时间；重点放在加快严重过剩行业的退出和重组，较大幅度地减少产能，通过减产带动价格回升、企业效益改善，从而建立起与新的增长潜能相适应的供求平衡关系，也就是达到“转型再平衡”。

道理各个地方都懂，减产以后价格回升，企业恢复盈利，对他们是有好处的，但问题是大家都希望别人减自己不减。这是典型的“囚徒困境”。如果老是这样持续下去，这些行业长期处于亏损状况，财务状况会越来越差，一些好的企业也会被拖垮。中国“去产能”是必须要做的，早做比晚做好，早做早主动，损失小一点，还能够比较早地从困局中摆脱出来。

所以我们提出一个方案，方案的第一步是各省在钢铁、煤炭等严重过剩行业实行等比例减产。初次可考虑全国范围按照10%比例减产，国家有关部门与相关省份签订减产承诺或协议书。

企业要减产甚至关闭，就需要给予资金支持，包括职工安置、投资者补偿，为此可以考虑由地方政府来发债，中央政府给予贴息补助。我们建议设立“严重过剩行业减产转型基金”，主要通过发行长期专项债券筹措资金。按相关省份减产规模对应确定债券发行额度，由省级政府发债并偿还，中央财政贴息。该基金主要用于企业关闭、重组减少产能的补贴，相关职工安置和再就业培训补贴等。

方案的第二步是允许减产的配额公开交易。打个比方，A、B两省总产量分别是1000万吨，按照规定，两省应分别减产200万吨。由于A省竞争力较强，B省较弱，A省可以不减，到B省购买200万吨的减产配额，B省在减了200万吨之后再减200万吨，卖掉配额可以拿到一笔钱，给予关闭、退出企业补助。这样也为A省发展留出了空间。

这样操作，可以达到几个目的，一是减产任务完成了，二是可以实现优胜劣汰，三是给实行减产的地方以补偿，使社会矛盾更容易化解。我们在调研中了解到，目前河北省唐山市在市政府主导下，成立了一个专门的公司，尝试开展相关方面的工作。

如实施上述减产转型、提质增效行动计划，将会给社会发出一个重要信号，即相关行业的供求关系将发生重要变化。信息出来，就可能带动价格回升，改善盈利状况。

在严重过剩行业中，煤炭、钢铁行业占比较高。据初步测算，这两个行业所需的基金规模分别为800亿-1000亿元和2000亿元，债券期限十年以上，且由中央财政贴息，对地方政府不会形成压力。短期内地方可能由于减产影响到GDP和税收增长，而一旦价格回升，这些损失将会得到弥补而有余。这是一个“以量换价”的过程，总体上对地方有利。

由此而论，这也是一项对严重过剩产能集中地区，特别是重化工业比重偏大的老工业基地摆脱困境的支持性政策。

按此方案实施，应该有必要的配套措施，比如相关行业企业的不良贷款，该核销就要核销。不少银行为了不把自己的不良率抬高，采取以新补旧等办法，目的是不核销坏账。对银行来说，要面对这个现实。

如何把减产计划落实到位，防止“别人减我不减或少减”的情况出现，应有相应的预防和惩罚措施。可由国家统计、审计部门到相关地区进行核查，也可引入社会监督机制。如发现不减、少减或“假减”等情况，公开通报批评，并相应减少国家财政贴息。

过去一些年是钢铁、煤炭等重化工业的高速发展期，那时候就应该让它发展，而现在需求已经碰着屋顶了，该收缩时就要收缩。过去，有关政府部门提出一些调控政策，收效不大。需要反思这些政策与发展阶段的适应性，与市场经济规律的适应性，以及调控的思路和方法是否对头。

从政府来说，管制是为了约束企业行为带来的负的外部性，主要指标应当是环保、节能、安全，不论企业规模大小，不论设备新旧，达标就要保护，不达标则要惩罚。而在实际调控中，往往是以企业规模大小、设备新旧为标准决定是否关掉。有的炉子容积小一点，在环保、节能、安全等方面都达标，为什么要关掉？如果大的炉子在环保、节能、安全上有问题，你管不管？

政府管制，最好不要使用具体的经济技术指标，因为这些指标的功能是很复杂的，难以作出准确判断。用企业大小、设备新旧来衡量产能是否“落后”不符合市场经济原则，还是过去计划经济遗留下来的思维方式。

在全国范围实行严重过剩产能减产计划，是采取行政和市场相结合的办法，等比例减产是行政办法，减产指标可交易是市场办法。在一个省的范围内，也可以采取这一方案，省里确定减产总量，等比例分到市或县一级，同时允许指标交易，并有一些配套政策。

至于何时减产到位，将主要依据相关产业市场供求状态作出判断。

根据估算，相关行业减产10%大体是必要的。随着价格回升，当企业盈利水平接近或达到社会平均盈利水平时，可以认为减产基本到位。显然，不同行业的减产到位点是有区别的。这些行业的盈利状况得到明显改善后，全社会企业盈利水平将会进入稳定状态，即使增长速度有所波动，亦可从容应对。从全局看，这时有很大可能性找到了中高速增长的均衡点，经济将会进入一个比较平稳且可持续的增长期。

(本文整理自作者在《攀登效率高地》新书研讨会的采访)

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